[摘要]设立数据治理机构是中国地方政府迎接数字时代的一项重要治理创新。本文对近年来先后成立的地方政府数据治理机构的发展现状进行了详细梳理，对其隶属关系、组建方式、职责界定等进行模式分析。现有机构较多为政府直属机构或政府部门管理机构，通常基于原有数据职责进行重组，主要关注于宏观战略规划和促进数字产业发展，对于统筹整合政府数据资源的重视则较为不足，同时由于隶属部门不同，机构在职责上也会表现出较为明显的差异。由此对今后数据治理机构的组建与发展提出政策建议。
一、引言
信息技术与经济社会的交汇融合引发了数据规模的迅猛增长。对于市场而言，数据具有了独立的经济价值;对于国家治理来说，数据则已经成为国家基础性战略资源。[1]曾有研究显示，政府掌握了80%的社会信息资源。虽然这个数据本身存在争议，但是政府拥有庞大的信息资源是无可争议的事实。如何把这些信息资源盘活，为经济社会发展发挥更大价值?这个问题使数据治理成为当前政府治理中的一项重要政策议题。数据治理源于企业对内部数据的治理，被认为是数据质量管理的一部分。[2]尽管对政府数据治理的定义尚未达成共识，近年来随着政务数据共享、公共数据开放等工作取得一定进展，理论界和实务界都已经充分认识到政府数据治理的重要性，并从多个层面展开讨论。在宏观层面，政府数据治理被理解为政府作为治理主体对数据产业、数据经济乃至整个社会数据化过程的治理;中观层面的数据治理讨论政府对在社会公共事务治理中所产生或需要的数据资源的治理;而微观层面的数据治理则是维护政府机构在行政管理过程中所产生和使用的数据质量、提高决策和管理效率的策略集。[3]不管从哪个层面来看，政府数据治理都具有丰富的内容。
自上世纪90年代电子政务兴起，为适应并促进技术在政府治理中的应用，政府在组织结构和职能设置方面已经有大量创新，并且随着数据治理的发展，还在不断调整、演化。现有文献较多关注于大数据的发展对政府运行的影响，认为大数据时代的政府组织结构和工业时代相比将发生显著变化。有观点认为，大数据促进国家独大的治理结构转向多元共治、封闭性治理结构转向开放性结构、官僚科层制转向扁平化结构。[4]也有人认为大数据作为政府流程再造的“赋权者”赋予了传统实体政府“虚拟治理”的能力。[5]大数据驱动政府决策在每个环节的精准化。[6]政府的组织结构要适应“互联网+”时代要求，需要打破地域、职能和部门的桎梏，形成网状化的组织结构，实现部门之间合作分工。[7]在政府数据治理方面，应改革各自为政的数据资源管理模式，明确数据资源采集、存储、管理、使用等各环节的责任分工，理清权属关系。[8]政府数据治理体系和治理能力现代化的核心应当包括系统性、整体性和协同性。[9]简·芳汀在讨论美国电子政务时曾指出，虚拟机构的运行复杂程度越高，制度性障碍也越大，虚拟机构需要在运行、政治和结构等方面进行重大变革。[10]传统观点主要关注“技术如何协助解决治理问题”，而在数据治理中则应关注“提高数据的利用能力来提升治理效益”或者“治理结构如何适应技术的发展”。[11]比如，美国联邦政府的数据治理经过多年发展，形成了以隶属总统行政办公室并负有联邦预算建议和评估职责的管理与预算办公室(OMB)为核心，重要数据(信息)部门为支点的数据治理结构。对我国政府数据治理结构的讨论还较少。有学者在讨论互联网治理时曾指出现有治理结构中“九龙治水”的格局可以通过多部门分权和属地管理实现纵向和横向的权力分散和分布式执行，这是对互联网治理内在特性的适应。[12]
近年来，地方政府为落实中央推动“互联网+政务服务”的要求，同时应对大数据的快速发展，纷纷组建政府数据治理机构，在数据治理的制度化方面做出了重要创新。尤其是随着2018年各省机构改革方案的制订，各地对数据治理机构的组建也在加速中。由于各地名称各异，本文统一以“政府数据治理机构”代称。尽管这些机构的具体职能还需要在实际运行中逐步完善，对它们的研究可以为理解地方政府数据治理现状、问题以及未来的发展提供资料和参考。基于此，本文采取查阅地方政府官网、直接电话咨询、依申请公开政府信息和查阅官方媒体信息等方式，对当前地方政府已经设立或已发布在机构改革方案中的数据治理机构进行梳理与分析，并由此提出相关政策建议。
二、地方政府数据治理机构的发展现状
(一)省级政府数据治理机构的设立状况
省级政府数据治理机构的设立过程可以分为两个阶段。第一个阶段从2014年2月至2018年10月。2014年2月，广东省印发了《广东省经济和信息化委员会主要职责内设机构和人员编制规定》[13]，在全国率先成立了省级大数据管理局。2015年8月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，从国家层面对大数据发展进行顶层设计之后，贵州省和浙江省先后成立了贵州省大数据发展管理局和浙江省数据管理中心。其中，贵州省大数据发展管理局是首个省政府直属的大数据治理机构。2017年，省级大数据治理机构又增加了4个，分别是内蒙古自治区大数据发展管理局、重庆市大数据发展局、江西省大数据中心、陕西省政务数据服务局。2018年6月，上海市成立了上海市大数据中心，7月天津市成立了天津市大数据管理中心。
第二阶段开始于2018年10月。按照中央部署，新一轮省级机构改革方案陆续发布，各地纷纷以不同的方式组建或调整政府数据治理机构。其中，一部分省(市、自治区)陆续成立了专门的数据治理机构。比如，福建成立数字福建建设领导小组办公室，加挂省大数据管理局牌子。广西设立的大数据发展局，作为自治区政府直属机构，同时加挂中国-东盟信息港建设办公室和政务服务监督管理办公室。北京组建经济和信息化局，同时加挂市大数据管理局。安徽组建的省数据资源管理局加挂省政务服务管理局。河南的大数据管理局由省政府办公厅管理。另一部分省(市、自治区)则是对原有机构进行了调整组合。比如，浙江将省政府办公厅的公共数据和电子政务及政府门户网站建设管理职责，省经济和信息化委员会的电子政务发展、政务和社会公共服务信息资源开发利用职责等进行全面整合，重新组建了省大数据发展管理局，并作为省政府办公厅管理的副厅级机构。山东在省政府办公厅大数据和电子政务等管理职责基础上组建省大数据局，作为省政府直属机构。重庆市则将经信委的人工智能、大数据、信息化推进职责和发改委的社会公共信息资源整合与应用、智慧城市建设职责等进行整合，在此基础上组建了重庆市大数据应用发展管理局。广东在之前已经建立的数据治理机构基础上重新组建了副厅级的广东省政务服务数据管理局，由省政府办公厅管理。至此，已有16个省级行政区域成立了政府数据治理机构，如下表1所示。
(二)省级以下政府数据治理机构的设立现状
